中國電價如同亂麻一般纏繞在電力改革的巨輪上。幾乎盡人皆知定價弊政來自于審批怪力，但為何打破壁壘回到常識會如此艱難？

　　國內(nèi)電力市場化改革12年來，電力市場雖然出現(xiàn)了很大的改觀，但距電價改革的目標(biāo)相距甚遠。當(dāng)年，政府提出電價改革的基本思路是：在穩(wěn)步推進電力體制及電力市場改革的基礎(chǔ)上，建立清晰的、分環(huán)節(jié)的(上網(wǎng)電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價)電價體系和相應(yīng)的電價形成機制。同時，建立規(guī)范、透明和高效的電價監(jiān)管制度。

　　遺憾的是，在行政審批手段下，現(xiàn)實的電價形成機制成了“管住兩頭，中間不管”。即上網(wǎng)電價、銷售電價由政府審批，輸配電價隨銷售電價與上網(wǎng)電價的價差變動而變動，尚未真正建立獨立的輸配電價形成機制。這與2002年電力體制改革方案提出，電價的形成機制應(yīng)該是“放開兩頭，管住中間”的目標(biāo)大相徑庭。

　　去年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次提出，要推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。其中，電力價格的改革明確指出將以“放開上網(wǎng)電價和銷售電價、管住中間輸配電價”為基本方向。與12年前電力體制改革的思路相比，如今的提法如出一轍。

　　事實上，目前國內(nèi)電力定價仍舊處于由計劃管理向市場化競價上網(wǎng)的過渡階段。未來如果不推動電網(wǎng)輸配分開改革，實行競價上網(wǎng)，而是依靠行政指令調(diào)整電價，以電價調(diào)整來代替電力改革，有人擔(dān)心，那將陷入“面多加水，水多加面”的被動局面。

　　中國能源研究會副理事長周大地曾表示，如果現(xiàn)在電價管理模式不變，電力市場化改革不會取得真正的成效。其理由是，電價完全由國家定價，而且有各種社會性的加價，積累下的價格扭曲和經(jīng)濟評價體系失效，就越來越嚴(yán)重了。價格信號失靈，政績評價體系不準(zhǔn)，就導(dǎo)致我國經(jīng)濟投資拉動型的特點更加明顯，在電價扭曲、各地投資沖動下，很多電力項目也很難說是優(yōu)化的。

　　電價是電力體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是敏感部位。我們希望能從國內(nèi)電價的歷史演變以及各方利益糾葛中，梳理出一張中國電價的真實圖譜，對比《電價改革方案》的最初構(gòu)想，觀察如今國內(nèi)的電價市場尚需要怎樣的改變。

　　龐雜的電價

　　目前，國內(nèi)外電力定價有兩種模式：一種是成本加成模式，即《電力法》規(guī)定的“成本+利潤+稅金”的定價模式，這是市場經(jīng)濟國家電力工業(yè)壟斷經(jīng)營條件下的電力定價模式；另一種是競爭定價模式，即英美近期提倡的在電力工業(yè)發(fā)電和銷售環(huán)節(jié)引入競爭機制，在電力市場上通過競爭確定電價。有業(yè)內(nèi)人士指出，這兩種定價模式都是市場經(jīng)濟條件下的定價模式，前者是壟斷經(jīng)營條件下的定價模式，后者是建立在電力競爭條件下的定價模式。

　　事實上，國內(nèi)的電力定價機制是一個龐大而復(fù)雜的工程。上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價以及各種建設(shè)基金構(gòu)成了整個體系。單就上網(wǎng)電價而言，從上世紀(jì)80年代出現(xiàn)獨立發(fā)電企業(yè)開始，國內(nèi)上網(wǎng)電價機制大體經(jīng)歷了還本付息電價、經(jīng)營期電價和標(biāo)桿電價三個階段。而現(xiàn)實中，則要比這些更為復(fù)雜。

　　還本付息電價，本質(zhì)是以政府信用擔(dān)保和行政計劃手段，來保證新建機組和電廠的投資回報。在長期缺電的背景下，該政策沿襲了十幾年。其導(dǎo)致的結(jié)果是，建造成本飆升、“一機一價、一廠一價”的亂象。為約束電力建設(shè)成本，上世紀(jì)90年代末，國家將還本付息電價改為“經(jīng)營期電價”政策。

　　經(jīng)營期電價將電價測算基于電廠的預(yù)計壽命，而不是基于還貸期。原國家計委以(計價格【2001】701號)文就規(guī)范電價管理有關(guān)問題發(fā)出通知，決定按發(fā)電項目經(jīng)營期核定平均上網(wǎng)電價，其中火電經(jīng)營期壽命均為20年；水電為30年。同時，設(shè)定的資本回報率為銀行長期借貸利率加2到3個百分點；此外，各電廠的成本按照燃料類型、運行年限和機組容量設(shè)定各種標(biāo)桿。

　　一般而言，在電力機組中火電是電能的主要形式。據(jù)統(tǒng)計，在全國發(fā)電機組中火電機組占到了總量的70%左右。根據(jù)成本定價的體制，火電電價構(gòu)成的基本特點是，燃料成本占電價的比例較高，大約為50%。電煤市場的價格波動成為影響火電企業(yè)經(jīng)營的最重要的因素。

　　國家能源局市場監(jiān)管司副司長黃少中曾表示，“經(jīng)營期電價有標(biāo)桿電價的影子，算是其雛形?！边@一政策使得發(fā)電建造成本的飆升態(tài)勢有所收斂，但終究還是“一機一價”。不過，到2002年廠網(wǎng)分開之后，恰好又遇上“三年不上火電”帶來的報復(fù)性電力短缺，各大新成立的發(fā)電集團拼了命地上項目，價格主管部門跟不上項目的節(jié)奏去一一核價，于是，在經(jīng)營期電價存在6年之后的2004年，標(biāo)桿電價隨之出現(xiàn)。

　　標(biāo)桿電價是從還本付息電價、經(jīng)營期電價一路沿襲改良而來。實際上，標(biāo)桿電價并不是還本付息電價和經(jīng)營期電價的脫胎換骨，其本質(zhì)還是政府定價。無論是“一機一價”、“一廠一價”、 還是“一省一價”都有兩個相同的關(guān)鍵特征：一是歧視定價原則，不同的機組所得電價不同，已有的改革只是對定價歧視的程度和范圍的改變；二是事后定價原則，“還本付息”電價是在每臺機組建成之后再量身定做，標(biāo)桿電價是基于歷史平均建造成本，但會根據(jù)成本變化由政府不定期調(diào)整。

　　2004年火電分省標(biāo)桿電價制度的實施，改變了以往還本付息電價和經(jīng)營期電價制度下“高來高去、電價找齊”的成本無約束狀態(tài)，遏制了建造成本飆升的態(tài)勢，也改變了以往的個別定價機制和“事后定價機制”。通過提前向社會公布標(biāo)桿電價，為投資者提供了明確的電價水平，穩(wěn)定了投資者投資預(yù)期，為投資決策提供了價格信號。

　　但是隨著燃料、運輸成本不斷上漲，迫使標(biāo)桿電價不得不擔(dān)當(dāng)“煤電聯(lián)動”的作用而要不斷事后調(diào)整，從而使得標(biāo)桿電價從“事前價格機制”又退化為“事后定價機制”，事實上失去了其作為投資決策價格信號的作用。

　　甚至有人稱，標(biāo)桿電價已經(jīng)難以起到標(biāo)桿的作用?！皹?biāo)桿”仍舊是行政性手段，是單獨以企業(yè)成本為基礎(chǔ)的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規(guī)定。

　　事實上，只要考慮成本因素，標(biāo)桿電價就要設(shè)為多種，像水電、火電、核電，發(fā)電成本都各不相同；水電還準(zhǔn)備按照各個水庫不同的調(diào)節(jié)性能，分為日調(diào)節(jié)、周調(diào)節(jié)、月調(diào)節(jié)、季調(diào)節(jié)、年調(diào)節(jié)、多年調(diào)節(jié)；火電要分為脫硫、不脫硫、燃用高硫煤、燃用低硫煤等等；這么多種標(biāo)桿電價，各省仍不盡相同。所以，標(biāo)桿電價最多是個過渡性措施，是因電價改革滯后“不得已而為之”。

　　與此同時，近年來為了適應(yīng)節(jié)能環(huán)保的需要，國家還專門出臺了脫硫電價、可再生能源電價、小火電機組上網(wǎng)電價、峰谷豐枯電價等節(jié)能環(huán)保的電價政策。不難發(fā)現(xiàn)，未來還是應(yīng)加快電價市場化改革進程，盡快轉(zhuǎn)為由市場供需關(guān)系形成電價。

　　最后的“領(lǐng)地”

　　有電力體制“改革派”之稱的武建東，在其編寫的《深化中國電力體制改革綠皮書》中提到，價格管制是目前電力配套改革中最滯后的領(lǐng)域。在這樣的行政管制下，商品價格不能反映市場供需關(guān)系，致使企業(yè)缺乏主觀能動性，整個電力工業(yè)的運行也時常陷入困境。

　　多年來，國內(nèi)電價管制模式始終沒有大的變化，上網(wǎng)電價和銷售電價仍然都被嚴(yán)格管制。由于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價和各類用戶的銷售電價，依照“成本+利潤+稅金”的原則由政府部門行政審批決定，“兩頭被堵死”，所以電力成本上漲的因素不能通過電價疏導(dǎo)。

　　這種定價機制不僅壓抑了市場主體開拓電力市場的積極性，也使電力價格失去了反映和調(diào)節(jié)供求關(guān)系的應(yīng)有功能。最明顯的例子是，政府實行“煤電聯(lián)動”政策，用行政規(guī)定將高度市場化的煤炭價格和全面管制下的電力價格綁在一起，結(jié)果隨著煤炭價格的上漲，引發(fā)了煤電價格脫離市場需求的輪番上漲。

　　行政手段另一個不容忽視的問題是，發(fā)電量按計劃分配。目前，國內(nèi)發(fā)電調(diào)度依然沿用計劃經(jīng)濟時期的辦法，由政府部門對各個機組分配發(fā)電量計劃指標(biāo)。不論發(fā)電方式和能耗環(huán)保水平，只要機組在電力調(diào)度機構(gòu)有“戶頭”，就可以在年度計劃中獲得基本相同的發(fā)電利用小時數(shù)。

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