10月2日，一紙源自國務院的重磅文件攪動了正在休假的市場人士，有分析人士甚至認為，該文件的影響不亞于9月30日房貸政策的放松，因為該政策將解決長期以來的地方債務財政軟約束以及地方政府融資機制問題。

    該文件即《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱《意見》），《意見》指出，將明確政府和企業責任，硬化財政軟約束，明確說明“地方政府舉債采取政府債券方式”，同時規定，地方政府債務將實行限額管理和分類管理，旨在解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務危機，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務。

    劃清企業和政府關系 平臺債面臨信用重估

    《意見》指出，“建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。”

    一位固定收益分析人士對《第一財經日報》記者分析稱：“上述規定明晰了地方政府舉債融資的唯一有效合規途徑，即通過發行政府債券融資，也就排除了之前采取各種依賴平臺公司進行的融資方式，比如平臺貸款、信托貸款、平臺債等舉債方式的合規性。未來地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺貸款主要是作為地方政府或有負債的一種舉債方式，其未來存量將會逐步被化解。”

    《意見》同時要求劃清政府和企業的關系，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

    “明確舉債主體，劃清企業和政府界限，將硬化財政約束，打破一貫以來的財政兜底思維，短期而言，可能會使得大量的城投債信用風險被重新定價。中長期來看，政府和企業界限的劃清，有利于‘甩包袱’，未來城投類公司破產將成為可能。同時，如果確定不能通過企業舉借債務，則未來平臺貸款的融資模式也將大量壓縮。”上述分析人士稱。

    近年來，因為財政軟約束以及政府隱性擔保問題，城投債一直是中國債券市場的香餑餑，甚至在民營企業屢現違約邊緣、債券市場面臨信用重估的情況下成為債民追捧的對象。

    一位評級公司人士也坦承：“一直以來，城投債獲得的評級都會較當地同類公司獲得的評級要高，因為城投公司的信用等級更多的是與當地的財政水平和地方經濟相關，因為城投公司背后的償債主體其實是當地政府，盡管會考慮公司本身的運營狀況，但地方財政才是更關鍵的評估因素。”

    中誠信分析師李燕稱：“這對存量已發行的城投債不會有太大影響，但融資平臺的職能轉換將加快。”

    債券融資實行分類管理、規模控制

    《意見》規定，對地方政府債務實行規模控制和預算管理。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。

    興業證券分析報告認為：“限額管理意味著未來整個地方債務總量由每年的國務院確定，全國總量無法突破某一上限。在上限下面，財政部再按照地方情況進行分配。如此，每年的地方財政對增長的拉動就可以得到詳細測算，相對來說這增加了增長的剛性，少了穩增長的手段。”

    《意見》同時規定：“地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。”

    《意見》按照融資用途將地方政府債務分為一般債務與專項債務：一般債務對應沒有收益的事業，由一般性公共預算收入償還，納入公共預算管理；專項債務用于有一定收益性的項目，發行專項債券融資，以政府性基金或專項收入償還，納入政府性基金管理。

    中央實施不救助原則 發債置換存量債務

    除了原有的地方債務指標預警機制，《意見》還明確：“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。”

    興業證券分析稱：“《意見》將中央和地方切斷，地方和企業切斷。一定程度上防范了債務的貨幣化，降低了赤字導致通脹的可能性。”

    在消化存量債務方面，《意見》提出：“積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。”同時，《意見》還明確“通過優質資產注入、必要時可以處置政府資產等方式償還債務”。

    PPP與地方政府債并舉

    《意見》在“加快建立規范的地方政府舉債融資機制”部分指出，推廣使用政府與社會資本合作模式（即國外盛行的PPP模式），并稱：“對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。”

    《意見》同時對PPP模式中社會資本和政府之間的權責做出了明確的規定：“政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。”

    興業證券評論稱，推廣PPP模式，是給地方政府減輕壓力的方式，但會不會成為地方政府繞道違規借貸加杠桿的模式，還有待觀察。